El sistema de bienestar social en el país para la población adulta mayor es muy limitado. Se calcula que únicamente alrededor de 30% de este grupo poblacional tiene acceso a una pensión de la seguridad social (o pensión contributiva). Además, como las pensiones se calculan con base en el valor del salario de los últimos años trabajados, los procesos inflacionarios de los años 80 y 90 redujeron el monto de la pensión significativamente para quienes se jubilaron durante ese periodo.
Esta situación orilla a que una gran proporción de la población adulta mayor continúe trabajando aun a edades muy avanzadas, en trabajos principalmente informales y de baja productividad, y/o que viva en la pobreza. Por poner dos ejemplos, 40% de los hombres entre los 75 y 80 años de edad continua activo en el mercado laboral y aproximadamente 25% de los adultos mayores viven en pobreza.
En este contexto, que no es limitativo de México, diversos organismos internacionales e investigadores han planteado la necesidad de otorgar una pensión a los adultos mayores aun si no participaron (o no participaron el suficiente tiempo) en un empleo formal. Es decir, se plantea proporcionar una pensión a todos los adultos mayores ciudadanos financiada con impuestos generales, de allí su nombre de pensión no contributiva.
La idea de una pensión no contributiva además ha tomado mayor relevancia en las discusiones en el país después de que el gobierno del Distrito Federal introdujo este programa en 2001. Cabe mencionar además, que si bien menos conocidas, el gobierno federal y otros estados tienen programas de pensiones no contributivas; y que a nivel internacional, Chile, Brasil y otros países del continente recientemente introdujeron o ampliaron estos programas.
Sin entrar en los argumentos ideológicos de justicia social, las dos principales preguntas técnicas que giran alrededor de la propuesta de una pensión universal son: ¿es adecuada dados los incentivos perversos que puede generar en el mercado formal? ¿el programa es financieramente viable?
La primera pregunta hace referencia al hecho de que una pensión universal disminuiría el valor que las personas le asignan a los programas de la seguridad social, promoviendo que algunas, ante la posibilidad de obtener una pensión no contributiva, decidan entonces evitar los costos de la seguridad social y trabajar en el mercado laboral informal. La escasa evidencia que existe de estos programas indica que bajo algunas circunstancias (cuando la pensión es muy generosa por ejemplo) se puede observar este efecto.
La segunda pregunta cuestiona sobre la posibilidad de financiar este programa en el futuro debido a la baja recaudación del gobierno federal (y de los gobiernos estatales) y al creciente número de adultos mayores que habrá en el futuro.
La respuesta a ambas preguntas depende de cómo se diseñe una pensión universal y de las fuentes de financiamiento. El monto de los beneficios y la coexistencia de una pensión universal con la pensión de la seguridad social son en mi opinión los elementos más importantes para calcular las distorsiones que el programa puede generar y el financiamiento requerido.
Existen varias propuestas sobre el diseño específico de una pensión universal. Todas las propuestas abordan el tema de los incentivos y las fuentes de financiamiento.
Sin entrar en detalles, el mensaje principal después de revisar esta literatura es que es posible establecer una pensión universal que combinando un monto adecuado de la pensión con incentivos a la participación en el mercado formal no genere informalidad y pueda ser financieramente viable.
El costo de una pensión universal varía entre propuesta y propuesta dependiendo principalmente del monto del beneficio. En general existe un consenso sobre que el costo se ubicaría entre uno y dos puntos del producto interno bruto y que los recursos extra que se captarían de la generalización del IVA serían más que suficientes para financiar una pensión universal.
La implementación de pensiones universales parece ser una tendencia mundial. Los argumentos sobre la necesidad de disminuir la desigualdad social y la pobreza son muy poderosos. Además, la experiencia internacional demuestra que es posible instrumentar estos programas dando respuesta a los cuestionamientos explicados en los párrafos anteriores.
* La autora es coordinadora de Investigación del Centro
Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
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