Ricardo Sepúlveda Iguíniz es doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Panamericana, licenciado por la Escuela Libre de Derecho y especialista en Derechos Humanos por la Universidad de Nottingham en Inglaterra. Es funcionario de la Secretaría de Gobernación, profesor de la Escuela Libre de Derecho y la Universidad Anáhuac, conferencista y consultor.
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Ahora que estamos viviendo una etapa de particular dinamismo y cambio en la Constitución es momento para pensar en nuevas formas de darle rumbo y estabilidad a nuestro sistema.
En los últimos dos años (2013-2014), se han llevado a cabo 11 reformas al texto constitucional. El ritmo seguido durante este proceso equivale a que la Constitución se reforma una vez cada mes y medio.
Si bien, tradicionalmente la Constitución mexicana ha sido identificada en la región, como una de las que mayor número de reformas ha sufrido, el ritmo de los últimos meses sobrepasa cualquier experiencia anterior.
La interpretación sobre las razones que han originado esta situación es un tema sin duda interesante, ya que se mezclan factores como el rezago de la Constitución en temas fundamentales para el desarrollo, o la praxis política mexicana que acostumbra de constitucionalizar los intereses de cada grupo o partido, o la también muy particular costumbre jurídica mexicana de poner todo en la Constitución hasta hacerla hiper detallista, etc.
Sin embargo, este análisis, que repito merece mucha atención, no es el objetivo de este breve artículo, en el que lo que nos interesa es centrar la reflexión en los escenarios que se pueden presentar y en lo que pensamos que podría ser una vía de solución.
Lo negativo de modificar exageradamente la Constitución es que esta mutabilidad permanente conlleva irremisiblemente una pérdida de seguridad jurídica, ya que, por un lado el constante cambio de los textos dificulta su conocimiento social y, paralelamente, aún en los ámbito especializados, se da una pérdida de la certidumbre sobre cuáles son las normas vigentes.
Esto, con la consiguiente merma de su aplicación efectiva. El paso de la norma a la vida lleva tiempo, el necesario para su conocimiento e implementación.
Esto, que de por sí es serio, se vuelve más delicado cuando se trata de normas constitucionales que le dan fundamento y sentido a todo el texto constitucional. Por eso debe haber un sistema, una serie de criterios prudenciales que permitan ponderar la necesidad y conveniencia de las reformas.
El otro grave problema es que el texto constitucional pierde armonía y sentido. Esto, que le podemos llamar hipertrofia, es algo que se ejemplifica claramente en nuestra Constitución después, según los estudiosos, de haber sufrido más de 500 reformas. Un texto que se llena de cambios termina contradiciéndose y perdiendo unidad.
Por eso, muchos sistemas prefieren apoyarse en un sistema de interpretación judicial que va adaptando paulatinamente los criterios y evitando los cambios abruptos. A esto se le suele llamar sistema de interpretación evolutiva.
La historia constitucional mexicana, especialmente a partir de 1917, ha estado marcada por el camino del cambio formal y no por el de la interpretación evolutiva, con las respectivas consecuencias.
Frente a una situación así, que forma parte ya de nuestra cultura constitucional de casi 100 años, surge la necesidad de pensar en instrumentos que nos permitan hacer frente a la necesidad de los cambios constitucionales, pero que paralelamente nos ayuden a conseguir mayor estabilidad y armonía constitucional.
Uno de esos instrumentos es el de las llamadas leyes intermedias. Se trata de un nuevo tipo o rango de leyes que conjugan los dos factores. Es decir, que por un lado son leyes con una especial estabilidad (similar a la Constitución) pero que, por otra parte, permiten hacer las adaptaciones necesarias. Se les suelen llamar de muchas formas: leyes orgánicas constitucionales, leyes complementarias o leyes de desarrollo constitucional.
Llamativamente, se han instaurado en un gran número de países con sistemas jurídicos similares al nuestro: España, Italia, Chile, Brasil, Colombia, Ecuador, etc.
La gran ventaja de estas leyes de carácter intermedio es que “descargan” a la Constitución del fardo reglamentario del que muchas veces se llenan, y éste se traslada las leyes intermedias.
Otra gran ventaja es que el debate político deja de estar dirigido exclusivamente al texto constitucional, ya que parte de él se reubica en torno a las leyes intermedias.
La forma de lograr este efecto es reservar determinadas materias —de especial relevancia— para este tipo de leyes. Tal es el caso por ejemplo de la organización de los poderes públicos, la reglamentación de los derechos humanos, los principios de la política exterior, los del sistema electoral, etc.
La otra característica de estas leyes, que es la que les da una mayor estabilidad y una superioridad jerárquica, es que están sometidas a un procedimiento más rígido o dificultoso que el del resto de las leyes. En algunos casos, se exige que se aprueben con mayorías calificadas o se someten a un mayor tiempo de deliberación, o se exige una resolución previa del Tribunal Constitucional, etc.
Lo que se busca es que se beneficien —como sucede con la Constitución— de una mayor protección frente a las presiones de grupos o partidos.
México es uno de los pocos países que, con sistemas jurídicos similares, no cuentan con este tipo de leyes. También somos un país caracterizado por haber sobrecargado su texto constitucional.
Paralelamente, la experiencia de otros sistemas es que han ido logrando darle a su Constitución un mayor nivel, como instrumento guía de la sociedad, y no como reducto de los acuerdos políticos coyunturales.
Sin negar la conveniencia y oportunidad de muchas de las reformas constitucionales que se le han hecho a la Constitución desde 1917, es claro que tenemos que pensar en formas que nos ayuden a fortalecer nuestro sistema constitucional para que pueda dar los beneficios a que esta llamado: ser el documento base del que se alimente la cultura jurídica de una sociedad. Una de estas es adoptar la institución jurídica de las leyes intermedias.
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