 |
| María Amparo Casar |
La suerte está echada: rehén del reparto de asientos en las cámaras y carente de un marco institucional que le permita superar la falta de acuerdos legislativos, el virtual ganador de las elecciones estará obligado a negociar caso por caso con otras fuerzas políticas, o deberá intentar, seriamente, un gobierno de coalición que tenga como base una agenda compartida. En el siguiente análisis, María Amparo Casar revisa el futuro que se avecina: la baraja de fórmulas y coaliciones posibles, y también el espectro de restricciones que podrían impedir al próximo presidente llevar a cabo el salto que —afirma la autora— el país está impaciente por dar
Se fue la esperanza de sacar adelante las iniciativas de reforma legal sin recurrir a la negociación y colaboración de otras fuerzas políticas con representación en el Congreso, la libertad para hacer nombramientos y, muy importante, la de dominar los órganos de gobierno de las cámaras. Peña Nieto, como Zedillo en su segundo trienio y Fox y Calderón durante sus respectivos mandatos, estará obligado a negociar con el resto de los partidos en el Congreso.
Cada gobierno dividido ha sido distinto por la posición en la que han llegado al poder el presidente y su partido (ver cuadro 1).
Hoy, como en los cuatro gobiernos previos, no habrá mayoría en ninguna de las dos cámaras. El PRI tendrá una situación similar a la que tuvo Calderón en su primer trienio, pues será primera minoría en ambas cámaras y prácticamente con los mismos porcentajes. Tiene, sin embargo, la ventaja de contar con una aliado parlamentario (PV) que hasta el momento ha sido consistente, de no tener al PRD como segunda fuerza dado que es el partido que menos participa en la formación de coaliciones parlamentarias y la de contar con 21 gobernadores.
Peña Nieto llega con una proporción de votos por debajo de lo esperado: 38.21%.1 Apenas 2% arriba de la votación de Calderón y muy por debajo de la que obtuvo Ernesto Zedillo (48.7%).
En realidad, el porcentaje de votos recabado por el presidente no influye mayormente para concretar su programa de gobierno. Las facultades son las mismas independientemente de la votación. Lo que importa es el reparto de asientos en el Congreso. Un presidente con menor votación pero con mayoría de su partido en el Congreso es más poderoso que uno que haya obtenido en las urnas más del 50% pero que no tenga en el Congreso los suficientes votos para empujar su agenda legislativa.
Pero la votación para Peña Nieto no fue compensada en el Congreso puesto que fue menor que la obtenida en la elección presidencial. Entre los sufragios que obtuvo en la coalición Compromiso por México (199 distritos) y los que obtuvo por sí mismo (101 distritos) el PRI totalizó el 31.93% de la votación en la Cámara de Diputados. Lo mismo ocurrió en el Senado con un total de 31.25% de la votación. Es decir, la votación por el PRI en las elecciones para el Congreso fue 6% menor que en la presidencial. No sucedió lo mismo, por ejemplo, con Calderón quien recibió el 34% en la elección presidencial y su partido, el PAN, 33.5% tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores.
A diferencia de lo que pronosticaron la mayoría de las encuestas, el PRI se quedó lejos de obtener 167 distritos de mayoría y el 42.2% de la votación para que, con ayuda de la cláusula de sobrerrepresentación, alcanzara la mayoría en la Cámara de Diputados. En cambio, obtuvo 157 diputados de mayoría y le fueron asignados 50 por el principio de representación proporcional. Con 207 diputados le faltarán 44 diputados para tener el 50%+1 necesario para la aprobación de las leyes ordinarias y 126 para obtener la mayoría calificada de dos tercios que requieren la reformas constitucionales (ver cuadro 2).
En el Senado tiene una posición relativamente más cómoda pero tampoco logró la mayoría. Con 52 senadores constituirá la primera minoría pero le faltarán 13 votos para la aprobación de sus iniciativas de ley y 33 para las constitucionales. Esos 13 votos no se los podrán dar el PV y el PANAL —supuestos aliados naturales— ya que juntos suman únicamente 10 (ver cuadro 3).
Coaliciones posibles
El PRI es el partido con mayores posibilidades para determinar la suerte de las reformas. Sus alternativas para concretar alianzas son mayores por la aritmética congresional y mejores por estar situado en el centro de lo que se reconoce como el espectro ideológico-programático con el PV y el PAN a la derecha, y el PRD, PT, MC a la izquierda. El PANAL es una incógnita y su comportamiento no reconoce patrones. Esto quiere decir que el PRI tendrá la doble ventaja de ser el partido más numeroso (la primera minoría) y el mejor posicionado: podrá voltear a la derecha o a la izquierda según le convenga.
Tendremos una Cámara de Diputados con siete grupos parlamentarios y un Senado con cuatro, salvo que, como en ocasiones anteriores, el PRD decida cederle algún senador al PT para que alcance a formar su propio grupo.
La distribución del poder político arroja la posibilidad de las siguientes coaliciones mínimas ganadoras para reformas de carácter constitucional en cada una de las cámaras (ver cuadro 4).
El PRI es el partido con mayores posibilidades para determinar la suerte de las reformas. Sus alternativas para concretar alianzas son mayores por la aritmética congresional y mejores por estar situado en el centro de lo que se reconoce como el espectro ideológico-programático con el PV y el PAN a la derecha, y el PRD, PT, MC a la izquierda. El PANAL es una incógnita y su comportamiento no reconoce patrones. Esto quiere decir que el PRI tendrá la doble ventaja de ser el partido más numeroso (la primera minoría) y el mejor posicionado: podrá voltear a la derecha o a la izquierda según le convenga.
Tendremos una Cámara de Diputados con siete grupos parlamentarios y un Senado con cuatro, salvo que, como en ocasiones anteriores, el PRD decida cederle algún senador al PT para que alcance a formar su propio grupo.
La distribución del poder político arroja la posibilidad de las siguientes coaliciones mínimas ganadoras para reformas de carácter constitucional en cada una de las cámaras (ver cuadro 4).
En la Cámara de Diputados hay seis fórmulas de coaliciones mínimas ganadoras para sacar adelante las reformas de carácter constitucional. En la de Senadores las posibilidades se reducen a tres. Todas incluyen al PRI. De esta manera, el partido del presidente mantendrá el poder de veto sobre las reformas constitucionales. Esto significa que la oposición, aun actuando de manera coordinada, no podrá imponerle al PRI ninguna reforma constitucional. La unión de todos los partidos de oposición no alcanza para sacarlas adelante pues todos juntos suman 293 votos en la Cámara de Diputados y 76 en el Senado.
No obstante, el PRI no podrá aspirar a aprobar las reformas constitucionales de su preferencia en el Senado más que en tres situaciones: con el PAN; con el PV, el PRD y PT o con el PV, el PRD y MC.
Para las reformas ordinarias las posibilidades se multiplican (ver cuadro 5).
No obstante, el PRI no podrá aspirar a aprobar las reformas constitucionales de su preferencia en el Senado más que en tres situaciones: con el PAN; con el PV, el PRD y PT o con el PV, el PRD y MC.
Para las reformas ordinarias las posibilidades se multiplican (ver cuadro 5).
Contrario a lo que se piensa, el PRI no tiene por qué ser el rehén del PV. No sólo no le es útil por sí solo para formar la mayoría en ninguna de las dos cámaras sino que el PRI tiene al menos otras cuatro posibilidades para hacer coaliciones con otros partido en la Cámara de Diputados y otras cuatro en el Senado. Lo mismo puede decirse del PANAL cuya utilidad es nula en el Senado y reducida en la Cámara Baja.
La oposición está en una situación mucho más difícil: el PAN y el PRD juntos no sólo no tienen los votos suficientes para oponérsele al PRI sino que requieren la combinación de al menos otros dos partidos para poder alcanzar la mayoría simple en la Cámara de Diputados.
Ahora bien, una cosa son las posibilidades aritméticas de hacer coaliciones y otra que se materialicen. Las coaliciones dependen no únicamente de los números sino de otras variables como la disciplina, la cercanía en el espectro ideológico y la coyuntura.
La experiencia de los 15 años anteriores con gobiernos sin mayoría dice que el PRD es el partido que más se excluye de las coaliciones en el Congreso, y el PAN y el PRI los partidos que más colaboran entre sí y con las demás fuerzas políticas. Además, estos dos partidos son los más disciplinados, esto es, los que menos disidencia presentan al interior de sus bancadas.
La coalición del PV con el PRI en la elección presidencial junto con las coaliciones parciales para diputados (199 distritos) y senadores (10 entidades) llevan a pensar —aunque nada lo garantiza— que estas dos fracciones actuarían en bloque en ambas cámaras. Esta posibilidad se incrementa si revisamos su comportamiento en la pasada legislatura. En el 99% de todas las votaciones que se llevaron a cabo en la Cámara de Diputados las fracciones del PRI y el PV votaron juntas. Y aunque el PV tiene más fuerza que en el pasado (de 2006 a la fecha duplicó su presencia en diputados y pasó de seis a nueve senadores), el PRI puede optar por marginarlo en caso de que intente poner condiciones demasiado onerosas.
La oposición está en una situación mucho más difícil: el PAN y el PRD juntos no sólo no tienen los votos suficientes para oponérsele al PRI sino que requieren la combinación de al menos otros dos partidos para poder alcanzar la mayoría simple en la Cámara de Diputados.
Ahora bien, una cosa son las posibilidades aritméticas de hacer coaliciones y otra que se materialicen. Las coaliciones dependen no únicamente de los números sino de otras variables como la disciplina, la cercanía en el espectro ideológico y la coyuntura.
La experiencia de los 15 años anteriores con gobiernos sin mayoría dice que el PRD es el partido que más se excluye de las coaliciones en el Congreso, y el PAN y el PRI los partidos que más colaboran entre sí y con las demás fuerzas políticas. Además, estos dos partidos son los más disciplinados, esto es, los que menos disidencia presentan al interior de sus bancadas.
La coalición del PV con el PRI en la elección presidencial junto con las coaliciones parciales para diputados (199 distritos) y senadores (10 entidades) llevan a pensar —aunque nada lo garantiza— que estas dos fracciones actuarían en bloque en ambas cámaras. Esta posibilidad se incrementa si revisamos su comportamiento en la pasada legislatura. En el 99% de todas las votaciones que se llevaron a cabo en la Cámara de Diputados las fracciones del PRI y el PV votaron juntas. Y aunque el PV tiene más fuerza que en el pasado (de 2006 a la fecha duplicó su presencia en diputados y pasó de seis a nueve senadores), el PRI puede optar por marginarlo en caso de que intente poner condiciones demasiado onerosas.
Del bloque de los partidos de izquierda (PRD-PT-MC) no puede decirse lo mismo. En la legislatura pasada sólo votaron en el mismo sentido 62% del tiempo. Las cosas pueden cambiar aún más en esta coyuntura pues en el PT y MC se agrupan legisladores más proclives a AMLO y la experiencia indica que esta corriente es aún menos propensa que el PRD a hacer alianzas en el Congreso. Habiendo denunciado el fraude en las elecciones se espera poca colaboración, dañando las posibilidades tanto del PRI como del PAN para abrir su abanico de opciones.
En términos de cercanía ideológico-programática hay mayores puntos de intersección entre el PRI y el PAN que entre cualquiera de estos dos partidos y el bloque formado por el PRD-PT-MC. Más aún, la experiencia de cinco legislaturas sin mayoría indica que PAN y PRI son más proclives a votar juntos. Estos dos partidos participaron en 95% de todas las coaliciones.
La aritmética congresional junto con la afinidad programática y los patrones de conducta en el pasado indican que el PAN debería ser el factor de gobernabilidad durante la LXII legislatura (2012-2015) y el primer trienio de Peña Nieto. En todos los casos, salvo para la reforma constitucional en la Cámara de Diputados, la coalición PRI-PAN por sí sola es suficiente para la aprobación de las iniciativas.
Factores programáticos aparte, ni el pragmatismo ni la revancha pueden descartarse como pautas de conducta de la oposición, incluido el PAN.
¿Y los gobernadores?
Las consideraciones anteriores atañen a la distribución horizontal del poder, esto es, al reparto del poder entre los partidos al interior de las cámaras. Pero en un sistema federalista también cuenta la distribución vertical del poder. Aquí el partido del presidente está en enorme ventaja numérica aunque es importante hacer notar que en ocho estados gobernados por el PRI se perdieron las senadurías de mayoría (ver cuadro 7) y en otros seis Peña Nieto no ganó la mayoría de votos para presidente.2
Las consideraciones anteriores atañen a la distribución horizontal del poder, esto es, al reparto del poder entre los partidos al interior de las cámaras. Pero en un sistema federalista también cuenta la distribución vertical del poder. Aquí el partido del presidente está en enorme ventaja numérica aunque es importante hacer notar que en ocho estados gobernados por el PRI se perdieron las senadurías de mayoría (ver cuadro 7) y en otros seis Peña Nieto no ganó la mayoría de votos para presidente.2
Con todo, Peña Nieto iniciará su mandato con 21 gubernaturas, casi todas ellas con gobiernos unificados. El tránsito de las reformas constitucionales por los congresos locales nunca ha sido y no debería ser ahora obstáculo alguno.
No obstante, los gobernadores del PRI podrían convertirse en una restricción para la libertad de acción del Ejecutivo y hacer valer su poder en el Congreso a través de los diputados y senadores que llegaron a sus puestos gracias a ellos y no al CEN o al propio presidente.
A diferencia del pasado, pocos le deben el puesto al presidente de la República, y éste ya no tiene el poder para removerlos en caso de indisciplina respecto de la voluntad presidencial. En todo caso son ellos los que tienen facturas por cobrar al haber movilizado electoralmente las estructuras locales partidistas bajo su control para obtener el triunfo. Adicionalmente, todos ellos tienen intereses que cuidar y una independencia y poder políticos que nunca alcanzaron cuando el PRI era el partido hegemónico. No hay nada que indique la disposición de estos gobernadores a sacrificar la posición privilegiada de la que ahora disfrutan. Una posición en la que han recibido cada vez más recursos económicos sin haber entregado nada en garantía: ni transparencia, ni rendición de cuentas, ni corresponsabilidad en la generación de impuestos, ni mayor democratización en el ejercicio del poder.
No obstante, los gobernadores del PRI podrían convertirse en una restricción para la libertad de acción del Ejecutivo y hacer valer su poder en el Congreso a través de los diputados y senadores que llegaron a sus puestos gracias a ellos y no al CEN o al propio presidente.
A diferencia del pasado, pocos le deben el puesto al presidente de la República, y éste ya no tiene el poder para removerlos en caso de indisciplina respecto de la voluntad presidencial. En todo caso son ellos los que tienen facturas por cobrar al haber movilizado electoralmente las estructuras locales partidistas bajo su control para obtener el triunfo. Adicionalmente, todos ellos tienen intereses que cuidar y una independencia y poder políticos que nunca alcanzaron cuando el PRI era el partido hegemónico. No hay nada que indique la disposición de estos gobernadores a sacrificar la posición privilegiada de la que ahora disfrutan. Una posición en la que han recibido cada vez más recursos económicos sin haber entregado nada en garantía: ni transparencia, ni rendición de cuentas, ni corresponsabilidad en la generación de impuestos, ni mayor democratización en el ejercicio del poder.
Quizá el mejor ejemplo de ello haya sido el propio Peña Nieto, quien siendo gobernador no sólo controlaba su propio Congreso local y a través de él a los órganos autónomos (incluida la Auditoría Superior del Estado) sino también a sus diputados en el Congreso de la Unión. Un gobernador que pudo gobernar con muchas menos limitaciones institucionales de las que enfrentará a partir del 1 de diciembre como presidente de México.
Las “otras” restricciones
Las anteriores son las restricciones que derivan de la distribución del poder tanto horizontal como vertical. Pero los presidentes enfrentan otro tipo de limitantes que, si cabe, son de mayor envergadura y dificultad de vencer.
Dos son particularmente importantes. Las primeras son las que derivan de un marco institucional que no otorga al titular del Ejecutivo instrumentos que le permitan superar la falta de acuerdos en el Congreso o enfrentar con agilidad circunstancias de emergencia económica. De este tipo de instrumentos (siempre acotados por el Poder Legislativo y sujetos a rendición de cuentas) disponen muchos de los mandatarios de América Latina y han probado ser eficaces para la gobernabilidad en situaciones de gobierno dividido.
Han probado ser atenuantes importantes para evitar la parálisis, castigar la inacción legislativa y agilizar el proceso de toma de decisiones. Por qué el PRI se opuso al fortalecimiento del Poder Ejecutivo a través de una reforma política que lo dotara de facultades como el trámite legislativo preferente con afirmativa ficta, el veto parcial, el veto al presupuesto y la reconducción presupuestal, es una interrogante para la que no tengo respuesta. Probablemente una vez en la presidencia cambie su posición y se decida a modificar el equilibrio de poderes.
Las “otras” restricciones
Las anteriores son las restricciones que derivan de la distribución del poder tanto horizontal como vertical. Pero los presidentes enfrentan otro tipo de limitantes que, si cabe, son de mayor envergadura y dificultad de vencer.
Dos son particularmente importantes. Las primeras son las que derivan de un marco institucional que no otorga al titular del Ejecutivo instrumentos que le permitan superar la falta de acuerdos en el Congreso o enfrentar con agilidad circunstancias de emergencia económica. De este tipo de instrumentos (siempre acotados por el Poder Legislativo y sujetos a rendición de cuentas) disponen muchos de los mandatarios de América Latina y han probado ser eficaces para la gobernabilidad en situaciones de gobierno dividido.
Han probado ser atenuantes importantes para evitar la parálisis, castigar la inacción legislativa y agilizar el proceso de toma de decisiones. Por qué el PRI se opuso al fortalecimiento del Poder Ejecutivo a través de una reforma política que lo dotara de facultades como el trámite legislativo preferente con afirmativa ficta, el veto parcial, el veto al presupuesto y la reconducción presupuestal, es una interrogante para la que no tengo respuesta. Probablemente una vez en la presidencia cambie su posición y se decida a modificar el equilibrio de poderes.
La segunda limitante se refiere a los grupos de interés que tanto o más que los poderes formales han militado en contra de las reformas estructurales porque muchas de ellas implicarían la desaparición o cuando menos la disminución de sus privilegios.
La discusión sobre el destino de las reformas estructurales pasa por alto que la política y las políticas no se reducen a las instituciones formales. En particular, hace caso omiso de los actores que en México influyen de manera determinante en la toma de decisiones públicas y que tienen poder de veto sobre ellas al margen de las instituciones políticas.
Convendría recordar que, como dijera Dahrendorf, “Los gobiernos democráticos encuentran difícil lidiar con el poder de las instituciones extraparlamentarias que, con sus decisiones, determinan las oportunidades de vida tanto o más que las propias decisiones de los gobiernos. Estas instituciones extraparlamentarias a menudo hacen aparecer ridículo al poder gubernamental. Cuando hablo de instituciones extraparlamentarias pienso esencialmente en las dos instituciones económicas más poderosas: las grandes compañías y los grandes sindicatos” (Ralph Dahrendorf, The Crisis of Democracy, mayo 1975).
Y así es, la transición mexicana logró democratizar la esfera de lo político en lo que se refiere al acceso al poder, a la pluralización de los órganos de gobierno y a la proliferación de los órganos autónomos que aíslan de la política cotidiana ciertas áreas de política pública, pero en el otro lado de la ecuación están los poderes reales y su relación con los formales. La transición fue exitosa para acabar con el monopolio de la representación y los privilegios que ello acarreó para el poder presidencial, pero no tuvo el mismo éxito en lo que a la posición e influencia de ciertos grupos de poder se refiere. Los poderes fácticos han permanecido intocados y haciendo uso de sus recursos han logrado mantener un espacio público lleno de privilegios y, por tanto, una sociedad también llena de privilegios.
¿Qué esperar?
Se busca un conjunto de reformas y políticas que, en palabras de Héctor Aguilar Camín, condenen a México a la prosperidad (El País, 1 de julio de 2012). La pregunta es si el gobierno sin mayoría por el que votaron los mexicanos el 1 de julio es un impedimento o un desacelerador para ese salto que el país está impaciente por dar.
No lo creo. Mi intuición es que los límites al gobierno de Peña Nieto no provendrán fundamentalmente del Congreso y su pluralidad. Que las restricciones a las que estará sometido no procederán ni única ni principalmente de un Congreso sin mayoría para el partido del presidente sino de otros obstáculos que habrá que vencer: un federalismo mal concebido y peor operado, un marco jurídico-institucional que restringe las facultades del presidente, una administración pública que frena la eficacia en la ejecución de los programas de gobierno y unos poderes fácticos a los que no se han querido enfrentar ni los presidentes del viejo PRI ni los del PAN.
El próximo presidente de México se ha comprometido con las reformas que permitirían dar ese salto. Lo mismo hizo el PAN y su candidata que fueron respaldados por más de 12 millones de votos y que constituyen la segunda fuerza en ambas cámaras del Congreso. Al final, habrá que llamar a cuentas no sólo al presidente y a su partido sino también al PAN cuya plataforma de gobierno y promesas de campaña guardan muchas similitudes con las del PRI.
En su relación con el Congreso, Peña Nieto tendrá dos opciones: intentar seriamente un gobierno de coalición que tenga como base una agenda legislativa compartida con el PAN o, como lo han hecho los gobiernos minoritarios anteriores, hacer alianzas caso por caso.
En su relación con los poderes fácticos las cosas son más complicadas. Muchos de ellos acompañaron a Peña en su campaña. Muchos de ellos son los que se resisten al paso de las reformas estructurales: el SNTE en el caso de la educación, el STPRM en el caso de Pemex, otros sindicatos en el caso de la reforma laboral, los dueños de las televisoras en el caso de las telecomunicaciones, los beneficiarios de la exenciones fiscales en el caso de la reforma hacendaria, los sectores de alta concentración de mercado en el caso de la ley de competencia.
Con todos los defectos que se puedan encontrar en los gobiernos sin mayoría hay una ventaja en la que no se suele reparar. Pueden ser la llave para resistir a los poderes fácticos para lograr la reducción de privilegios que frenan el desarrollo del país. No es lo mismo intentar enfrentarlos en solitario que con el respaldo del resto de las fuerzas políticas.
La suerte está echada para el próximo trienio. El electorado volvió a dividir su voto. Volvió a optar por evitar que el poder se concentrara. Volvió a ordenar que los partidos y los poderes se pusieran de acuerdo. Como en el pasado, el próximo presidente no podrá resolver los problemas de México si no logra conformar una amplia coalición política y social. Con cinco gobiernos sin mayoría a cuestas ya es hora de haber aprendido la lección. La democracia es una ecuación que tiene dos lados: la pluralidad y la necesidad/responsabilidad de llegar a acuerdos.
María Amparo Casar. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Reforma.
1 El 28.94% de los votantes cruzaron sólo el recuadro del PRI, 7.36% el del PRI y el del PV y 1.91% sólo por el PV.
2 Los estados priistas en los que EPN no ganó fueron: Nuevo León, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz. Los estados priistas en los que perdieron el Senado fueron: Aguascalientes, Coahuila, Querétaro, Yucatán, Tlaxcala, Tabasco, Tamaulipas y San Luis Potosí.
No hay comentarios:
Publicar un comentario
Por favor, sean civilizados.