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| Guillermo M Cejudo |
I
El 1 de diciembre de 2000 el federalismo mexicano cambió dramáticamente. No hubo una reforma constitucional, ni se transformaron las competencias, los montos presupuestales o las responsabilidades de política pública. Lo que cambió con la llegada de Vicente Fox a la presidencia de la República fue la relación política entre el Ejecutivo federal y los gobiernos estatales. En 1994 el último presidente priista, Ernesto Zedillo, pertenecía al mismo partido que los gobernadores de 28 entidades (y el regente de la ciudad de México). Al tomar posesión, Vicente Fox compartía filiación partidista sólo con siete. Este cambio en la relación de poder dio lugar a una realineación del federalismo mexicano, al fortalecimiento político de los gobernadores como actores políticos en la arena nacional, al aumento sustancial de recursos transferidos a los estados y, también, a atrofias en la operación de políticas intergubernamentales.
La reactivación del federalismo mexicano (que despertaba del letargo centralizador de la dominación priista) había iniciado años atrás. La descentralización parcial de las políticas de salud y educación, entre otras, había dado nuevas áreas de incidencia a los gobiernos estatales. Los recursos transferidos desde la federación habían comenzado a aumentar desde los noventa y, particularmente, desde 1998, gracias al primer presupuesto de egresos aprobado por una Cámara de Diputados sin mayoría del PRI. Y, de manera contundente, la democratización política en las entidades federativas rompió la relación de control político entre el presidente y los gobernadores de todos los partidos.
Todos estos cambios tomaron mayor dimensión una vez que el PAN ocupó la presidencia. Quizá uno de los legados más duraderos (aunque no deliberado) de las administraciones de Vicente Fox y Felipe Calderón será la consolidación de un sistema federal con grandes márgenes de autonomía política de los gobernadores, pero con una enorme dependencia financiera y un entramado complejísimo de políticas intergubernamentales con competencias empalmadas y no siempre bien definidas.
Este arreglo de nuestro sistema federal no es eficaz, no ha servido para mejorar el desempeño de los gobiernos estatales ni ha favorecido la rendición de cuentas. Ha generado, además, una percepción negativa del régimen federal. Analistas y expertos han llenado las páginas de los periódicos y de las revistas académicas de calificativos negativos sobre el federalismo: se habla de un federalismo ine-ficaz o de un “feuderalismo”, en el que caciques regionales o “nuevos virreyes” hacen y deshacen a su antojo, desperdician los recursos públicos, gestionan de forma opaca los programas sociales con fines clientelares, limitan las libertades cívicas y estorban en la implementación de políticas intergubernamentales.
Y no es siempre una exageración. La abigarrada distribución de competencias entre la federación y los estados ha propiciado una dilución de la responsabilidad sobre la generación de bienes, servicios y políticas públicas. Las burocracias en los estados no avanzan en la construcción de capacidad técnica y de control de la discrecionalidad de los funcionarios. Los contrapesos constitucionales a los gobernadores son por lo general débiles o ineficaces. La disputa por recursos públicos aviva cada año un conflicto en la Cámara de Diputados por la asignación del presupuesto de egresos y genera un escenario de disputa continua entre funcionarios estatales y federales en la ejecución de éste. No en vano, la Auditoría Superior de la Federación repetidamente identifica el gasto federalizado como una de las principales “áreas de opacidad” en el Estado mexicano.
Es, en suma, un federalismo real, como no lo habíamos tenido en la historia mexicana; pero es un federalismo disfuncional, incompleto e ineficaz.
II
Pese a ello, el arreglo de nuestro federalismo y la distribución de competencias entre el gobierno federal, los estados y los municipios estuvieron prácticamente fuera de la discusión pública en las recientes campañas electorales. En el primer debate entre candidatos presidenciales —que incluía como tema la gobernabilidad democrática— la palabra federalismo no fue mencionada. Las plataformas de los partidos y coaliciones hicieron apenas referencias genéricas a mejorar la recaudación fiscal, propiciar mayor coordinación entre ámbitos de gobierno, revisar la distribución de competencias, fortalecer los contrapesos en los poderes estatales y reformar las fórmulas de distribución de recursos.
Tampoco ha sido un tema discutido como parte de la llamada reforma política. La reelección, la consulta popular, las reglas de integración de las cámaras legislativas, la relación entre los poderes, etcétera, ocupan páginas de diarios y agendas de debates en el Congreso. En cambio, la distribución territorial del poder, la estructura del federalismo fiscal, el régimen de competencias de política pública y los mecanismos de rendición de cuentas intergubernamental no han sido objeto de discusión pública ni de deliberación en el Legislativo.
A partir del próximo diciembre el nuevo gobierno deberá lidiar con esta herencia de un federalismo real pero ineficaz. La llegada del PRI a la presidencia de la República no resolverá, por sí misma, los desafíos generados por esta operación deficiente del sistema federal. Si bien, por primera vez desde 2000, el presidente coincidirá en filiación política con una mayoría de los gobernadores de los estados (ver gráfica), la relación política entre los gobernadores y el Ejecutivo federal no será como la que existió en el régimen priista del siglo pasado. Los gobernadores priistas no deben su puesto exclusivamente a la decisión del presidente (quizá el apoyo del entonces gobernador Enrique Peña Nieto haya sido importante para algunas elecciones recientes, pero de ninguna manera determinante, ni equivalente a la designación directa que hacían los presidentes de la hegemonía priista), ni su permanencia está sujeta a la posibilidad de intervención desde la ciudad de México.1
En suma, los gobernadores —priistas o no— ya no dependen del favor presidencial, ni están atados a la red de control político del aparato partidista central. Los recursos que reciben no son decididos en Los Pinos, sino en San Lázaro. Esto quiere decir que los mecanismos informales de coordinación política (y, derivado de ello, de cooperación en la ejecución de políticas públicas y de distribución no contenciosa de recursos presupuestales) no resurgirán automáticamente. Por el contrario, es esperable que, en el inicio del próximo sexenio, persistan tres arenas de conflicto entre el Ejecutivo federal y los gobernadores: la disputa intrapartidista por las candidaturas, la negociación de recursos presupuestales y la confrontación (menos vistosa pero más problemática) por el diseño y la ejecución de políticas públicas intergubernamentales.
El conflicto político. Sería ingenuo pensar que la disciplina partidista mostrada en la pasada elección, en la que todos los actores políticos dentro del PRI compartían un objetivo común, sobrevivirá mucho más allá de la toma de posesión. Cuando lleguen las próximas elecciones locales, la capacidad del Comité Ejecutivo Nacional del partido para influir en la designación de candidatos en un estado será menor: no sólo los puestos en juego serán menos, y por tanto los márgenes de negociación serán reducidos, sino que habrá un juego de suma cero entre cada gobernador y el CEN. El arreglo priista clásico, en el que los puestos locales eran definidos por el gobernador pero los puestos federales por el presidente, podría tener una renovada vigencia, pero en todo caso es esperable que los incentivos de un gobernador saliente y un presidente entrante no estén necesariamente alineados. Los gobernadores tienen bases propias de apoyo político, y deben responder también a coaliciones de intereses locales, que no necesariamente se alinearán a las prioridades políticas del presidente. Han aprendido, además, la importancia de saberse “representados” en el Congreso federal por legisladores que respondan a agendas locales.
Ya en el gobierno de Zedillo quedó claro que sin el control político directo sobre los gobernadores que existía todavía en el sexenio de Salinas, y en buena medida gracias al proceso de democratización en los estados, el presidente tiene poca capacidad de controlar a un gobernador que se rebela frente al poder central (desde el paradigmático caso de Roberto Madrazo en Tabasco, hasta la resistencia de Manuel Bartlett en Puebla) o que simplemente prefiere asegurar que los diputados federales de su estado responden a las prioridades de su gobierno. El gobierno de Peña Nieto podrá tener influencia limitada en algunos gobernadores cercanos a su grupo político (Rodrigo Medina en Nuevo León o Eruviel Ávila en el Estado de México), pero los gobernadores tienen una fuente de legitimidad propia (su elección), e intereses e incentivos diferenciados que pronto entrarán en choque con las prioridades del gobierno federal.
El conflicto por el dinero. Quizá la primera vez que entren en conflicto sea en la discusión del presupuesto de la federación, que es la segunda arena de disputa. En los últimos años —y notablemente desde la creación del Ramo 33 de transferencias condicionadas a los estados— los recursos transferidos a los estados y municipios han aumentado en forma considerable. En 2012 está previsto que se transfiera cerca de un billón de pesos en aportaciones y participaciones. Los principales beneficiarios de estas transferencias son los gobiernos estatales, que reciben así recursos para mantener una abultada nómina, hacer obra pública y crear un sinnúmero de programas sociales para atender clientelas específicas. De nuevo, aquí el gobierno federal y los gobernadores se confrontan desde hace años —y lo seguirán haciendo pese a la mayor identificación partidista— en un juego de suma cero, en el que los gobernadores presionan —directamente o por medio de los diputados federales— por más recursos o por reglas más laxas para su ejercicio, en tanto que el gobierno federal prefiere el ejercicio directo desde la Secretaría de Hacienda y contar con criterios de gasto y mecanismos de supervisión estrictos. Los gobernadores han aprendido, además, a actuar como grupo, en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) para incidir en las reglas de distribución y para resistir las restricciones del gobierno federal. En los últimos años los gobernadores han pedido más recursos, han resistido la imposición de mecanismos más eficaces de supervisión, han presionado por mayores márgenes de autonomía en el ejercicio de recursos federales y han incidido directamente en destinos específicos de gasto definidos en el presupuesto.
El federalismo fiscal, aquí y en cualquier sistema federal, es un espacio de disputa, y no dejará de serlo por la sola llegada de un priista a Los Pinos. Como candidato, Peña Nieto afirmó:
El esquema actual de distribución de recursos públicos entre el gobierno federal y las entidades federativas provoca distorsiones que debemos corregir. Un verdadero federalismo deberá sustentarse en una reforma de la hacienda pública integral, que equilibre las potestades tributarias de los tres órdenes de gobierno, mejore el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos locales y determine eficientemente las atribuciones de gasto.2
Equilibrar las potestades tributarias requiere aumentar los ingresos propios de los estados. Los gobernadores tendrían que recaudar mejor y contar con mayores atribuciones impositivas. En cada intento por reformar la hacienda pública los gobernadores se han opuesto a recaudar más impuestos o a condicionar las transferencias a un esfuerzo fiscal mayor. Hay un costo político que no están dispuestos a pagar y hay, sobre todo, una alternativa muy cómoda: que la federación recaude. No hay ningún indicio de que la estructura de incentivos de los gobernadores se transformará en automático.
El conflicto en las políticas públicas. Nuestro federalismo ha mudado de un modelo en el que cada ámbito de gobierno era responsable de ciertas áreas de política pública (la federación se hacía responsable de ciertas políticas públicas previstas en la Constitución, los municipios de algunos servicios públicos y los estados tenían facultades residuales), a uno en el que la mayor parte de las políticas públicas tienen un componente intergubernamental. Las políticas públicas que buscan atender los problemas centrales del país (la educación, la salud, la creación de infraestructura, el fomento económico, la seguridad pública, el combate a la marginación, etcétera) son responsabilidad compartida de la federación y los estados. Y es aquí donde los problemas en la operación del federalismo son más evidentes. Cada día, funcionarios federales y estatales entran en conflicto por el diseño y la implementación de estas políticas públicas compartidas. La responsabilidad se diluye y la rendición de cuentas es fragmentada; todo en detrimento de los resultados de dichas políticas.
Los gobernadores han hecho un hábito de responsabilizar al gobierno federal por las deficiencias en las políticas públicas de responsabilidad compartida. Si no llega el dinero para atender emergencias provocadas por desastres naturales, si los maestros organizan plantones y faltan a clases, si los hospitales carecen de equipo o de médicos, si la inseguridad aumenta o los empleos disminuyen, hay siempre la posibilidad de afirmar que la federación falló en algo y que los gobiernos estatales deben cargar con las consecuencias. Y desde el gobierno federal la perspectiva es precisamente la opuesta: funcionarios federales orgullosos del diseño de sus políticas pero que se lamentan de la incapacidad de los gobiernos estatales para implementarlas correctamente, o del desvío de propósitos y de recursos que impide que las políticas alcancen los resultados esperados. A inicio de año, el presidente Felipe Calderón hizo pública su frustración al regañar a gobernadores y funcionarios estatales por no cumplir acuerdos de coordinación, por no asignar recursos a los propósitos previstos o por desentenderse de la responsabilidad estatal en políticas públicas (notablemente, en materia de seguridad pública y de seguro popular).
Este conflicto no es un problema de lealtad partidista o de atributos personales. Es un problema estructural, derivado del desorden en la distribución de competencias, de la ausencia de mecanismos eficaces de coordinación entre ámbitos de gobierno y de la ineficacia de los mecanismos de rendición de cuentas intergubernamental. La llegada del PRI a Los Pinos no resolverá ninguno de estos problemas. Y cuando el nuevo gobierno intente reformular alguna política pública, impulsar alguna innovación que involucre la participación de los estados, o hacer más eficiente o equitativa la distribución de los recursos con que se financian estas políticas, topará con la pared de gobiernos estatales con incentivos no alienados con los propósitos de la política pública, con burocracias estatales que no siempre cuentan con la capacidad y los recursos humanos profesionales para implementarlas, ni con los mecanismos de vigilancia y supervisión que eviten desvíos o irregularidades. El gobierno federal tendrá que lidiar con estos problemas y los gobiernos estatales resistirán intromisiones y rechazarán intentos por reducir su autonomía.
III
El próximo presidente tendrá que gobernar no sólo en un entorno de división de poderes y de negociación intensa con un Congreso plural. Lo deberá hacer también en un régimen federal poco propicio a la cooperación y a la coordinación, con un déficit de desempeño y con una rendición de cuentas incompleta e insustancial. El gobierno que arrancará en diciembre de 2012 no podrá ignorar estos desafíos. La disciplina partidista, por sí sola, no facilitará la coordinación y la cooperación entre federación y estados. Si el diseño formal del sistema federal no cambia, la lógica de las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales será más similar a la de las últimas dos administraciones que a la de cualquier gobierno priista del siglo pasado. Los gobiernos estatales —y en concreto los gobernadores como actores políticos en el ámbito nacional— han ganado poder, recursos y visibilidad. Esto ha sido producto de la descentralización de responsabilidades y recursos, pero sobre todo del proceso de democratización en los estados, que los ha liberado del control político desde el centro y les ha dotado de una fuente propia de legitimidad y poder. Frente a intentos de control o supervisión desde el centro reaccionarán frente a un presidente priista de la misma forma que hicieron ante un presidente panista. Y los instrumentos que el presidente tendrá para intentar construir relaciones más fluidas de coordinación serán reducidos.
Estos problemas que enfrenta el federalismo mexicano en 2012 no son ine-vitables. El desorden en la distribución de competencias, la baja calidad de los aparatos burocráticos en los estados y la deficiente rendición de cuentas de los gobiernos estatales pueden superarse con intervenciones deliberadas que busquen mejorar el funcionamiento del federalismo mexicano. Pero no será producto de acomodos informales ni resultado de la disciplina de partido. Uno de los retos centrales del Estado mexicano radica, precisamente, en construir un federalismo funcional, que aproveche las ventajas de esta forma de organización territorial del poder, pero que también aminore los riesgos. Esta transformación no ocurrirá por default, sino que requerirá de decisiones de diseño constitucional, legal y de política pública. Para ello no bastará sólo la voluntad presidencial, pero el liderazgo del Ejecutivo será esencial.
Guillermo M. Cejudo. Profesor-investigador y director de la División de Administración Pública del CIDE.
1 Hace apenas unos lustros, el presidente Carlos Salinas pudo remover a varios gobernadores, aunque Zedillo ya no pudo hacer lo mismo, ni cuando lo intentó con Roberto Madrazo en Tabasco.
2 “EPN: Hacia un federalismo efectivo”, El Universal, 11 de junio de 2012. (http://www.redpolitica.mx/ruta-electoral/epn-hacia-un-federalismo-efectivo)
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