Se trata de lo que en la teoría de la administración pública se llama un “sistema de botín” (en inglés, spoil system), es decir, un arreglo en el que el empleo público se reparte entre los partidarios del gobierno en turno y donde los funcionarios duran en su encargo el tiempo que su jefe político tenga el poder. No hay en un sistema de este tipo permanencia de un cuerpo profesional, políticamente neutral, que se encargue de las tareas de la administración con independencia del partido que gobierne. Cada cambio de grupo casi todo el empleo vuelve a ser repartido, con lo que se pierde experiencia, se pagan altos costes de aprendizaje y se impide la existencia de programas y políticas de larga duración.
En los tiempos de la época clásica del monopolio del PRI se institucionalizó una suerte de juego de las sillas musicales en el que cada seis años durante el proceso de sucesión todos los jugadores del tablero político se levantaban de sus lugares y corrían para ver qué nuevo lugar ocuparían en la siguiente ronda. Así, quien el sexenio anterior había sido especialista en seguridad social, al siguiente se le podría encontrar gestionando un programa de construcción de carreteras. De lo que se trataba era de un proceso de circulación del personal político en condiciones de monopolio de un partido. La administración pública era el espacio para garantizar la inclusión y la estabilidad se mantenía con la distribución de recursos públicos en forma de puestos de trabajo.
El hecho de que se tratara de un monopolio político hacía que, a pesar de todo, se acumulara cierta experiencia colectiva entre el conjunto siempre en movimiento de servidores públicos, los cuales podía pasar de una dirección general a una diputación o una alcaldía y de ahí de regreso a otro cargo burocrático. El secreto era siempre quedar del lado correcto, pertenecer a la red adecuada y así se podía hacer una carrera de largo plazo, aunque siempre marcada por la incertidumbre que representaba jugar mal y quedarse sin silla en una ronda determinada. Pero a final de cuentas, aunque existían redes de lealtad enfrentadas y había perdedores y ganadores en cada vuelta de la rueda de la fortuna, el PRI era el gran paraguas que incluía a casi todos y garantizaba la continuidad general del entramado.
Con la alternancia se alteró el arreglo. Primero en las administraciones locales y en 2000 en la federal se dieron procesos de recambio que implicaron nuevos repartos del botín público. Los puestos que antes ocupaban los leales al PRI fueron ocupados por perredistas o panistas. Si bien hubo quienes se adaptaron a las nuevas reglas y cambiaron rápidamente de chaqueta para no quedarse sin su parcela patrimonial del erario, el proceso se caracterizó por la sustitución de clientelas de un partido por las de otro. Con la ruptura del monopolio político ya ni siquiera la continuidad colectiva se mantuvo y los nuevos dueños del pastel presupuestario se repartieron sus tajadas.
El problema es que un sistema de este tipo es muy ineficiente y oneroso, además de que provoca que el personal político de un país sea enorme, mientras que va en detrimento de la formación técnica, la especialización de la administración pública y la eficacia. Tiene, además, un efecto perverso sobre la preparación general de la sociedad: en la medida en la que los estudiantes universitarios, por ejemplo, saben que lo que les va a servir para conseguir un empleo público es el tener contactos y hacer relaciones políticas, no se preocupan mayormente por lo que estudian ni buscan mayor calidad en la enseñanza. Incluso entre los sectores más acomodados de la población los padres prefieren buscar una escuela para sus hijos donde puedan conocer gente influyente y no una donde adquieran habilidades y conocimientos de calidad. El sistema de incentivos del conjunto de la sociedad está marcado por el hecho de que en México es más importante conocer a la gente adecuada y pertenecer a una red de influencia que saber.
El resultado es una administración pública de baja calidad y patrimonial, pues los funcionarios ven el cargo como su propiedad a la que hay que sacarle provecho personal, en lugar de concebirlo como un espacio para desarrollar un trabajo de servicio a la comunidad de calidad y ajustado a objetivos con resultados mesurables. En la medida en la que el puesto puede resultar una prebenda de corto plazo, de lo que se trata es de sacar la mayor ganancia posible. Por el contrario, en la mayor parte de los países con altos niveles de desarrollo desde el siglo XIX se desarrollaron sistemas profesionales de carrera con sistemas de ingreso, promoción y permanencia basados en la formación, el mérito y el buen desempeño, con carreras de largo plazo, con lo que los puestos de reparto político se redujeron a los cargos electos, a los puestos ministeriales y poco más.
Al frente del gobierno federal, el PAN no apostó a formar una nueva burocracia profesional. Por el contrario, se repartió el botín de la misma manera en la que lo hacía el PRI; incluso se sirvió con la cuchara grande. La ley del servicio profesional del gobierno de Fox no fue más que una simulación y sin duda nadie se la toma realmente en serio, pues se basa en concursos a modo y retratos hablados, muchas veces diseñados por los mismos aspirantes a ocupar los puestos que se concursan. Además, nadie cree que vayan a ser respetados los puestos ganados por esos concursos con la llegada del PRI al gobierno; a todos les queda claro que los nuevos gobernantes traen consigo a su red de clientelas.
Lo malo es que ni las formas van a guardar los que llegan de regreso al abordaje del botín público. El proyecto de Enrique Peña Nieto de crear una comisión anticorrupción implica la desaparición de la Secretaría de la Función Pública, que hasta ahora hace la tarea de vigilancia de la gestión. Sin embargo, todo parece indicar que en el nuevo diseño se les perdió el servicio público profesional, que hoy también administra la Función Pública. Eso de que haya una administración profesional permanente y que el empleo público no se reparta entre los amigos les suena absolutamente como algo de otro planeta.
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