El pacto fiscal en México es el de una sociedad desigual. Un grupo no tan pequeño tiene libertad para no pagar los impuestos que se esperarían de su nivel de ingreso. Un grupo más amplio está en la informalidad, y su relación no es con el Estado como tal sino a través de sus empleados o representantes a quienes les paga para poder vender en la calle o hacer algún otro negocio (muchas veces ilegal). Este dinero no entra a las arcas del Estado, por lo que no se computa como ingreso fiscal. Según Transparencia Mexicana, en 2010 los hogares destinaron 32 mil millones de pesos en “mordidas”. En 2007 fue de 27 mil millones de pesos.2 Finalmente, la mayoría de los ciudadanos no puede desarrollar todas sus potencialidades en buena medida por la falta de bienes y servicios públicos de calidad que la ayuden a romper el cerco de la desigualdad.
Como lo ha argumentado Marcelo Bergman,3 los causantes deciden cuánto pagar no sólo porque pueden ser sancionados, sino en función de su aprendizaje social sobre el valor que tiene pagar impuestos. En su decisión de pago importa a dónde se van las contribuciones y qué tan justo es el sistema tanto en materia de impuestos como de gasto. En las sociedades donde el pago de impuestos es alto, el ciudadano ha internalizado las normas fiscales porque percibe que se le regresan con bienes y servicios públicos sus impuestos. Cuando la mayoría paga es más fácil detectar a los que no lo hacen, con lo cual se entra en un círculo virtuoso. Este círculo se vuelve vicioso cuando el punto de partida es que muchos no pagan, ya que el sistema se percibe como injusto y el no pagar tiene una baja probabilidad de ser sancionado. En países como México el pacto fiscal aceptado socialmente es pagar lo menos posible, e incluso presumir qué tan poco se paga.4
En los países donde hay reglas de asignación del gasto público progresivas y una buena capacidad administrativa para ejercerlo, la desigualdad disminuye en forma importante una vez que los impuestos se gastan en servicios públicos de calidad. Por ejemplo, mientras que Polonia tiene una tasa de pobreza relativa de 27% para finales de la década de los 2000 antes de la política fiscal, después de ésta baja a casi 12%.5 En México y Chile el cambio es mínimo. Disminuye de 24 a 21 en México, y de 22 a 19 en Chile (ver gráfica).
Lo cierto es que se necesitan más impuestos para tener un Estado con los recursos suficientes para transferir apoyos y proveer bienes públicos que mejoren la inclusión de millones de mexicanos. Como ha escrito John Scott, las desigualdades en México “implican que una parte del país vive con niveles de ingreso, educación y salud dignos de los países más ricos del mundo, mientras que otra sobrevive en el extremo opuesto de la distribución mundial”.6 Para quienes viven en la pobreza, la desigualdad “tiene consecuencias personales, concretas y catastróficas: vidas infantiles truncadas, oportunidades de vida frustradas”.7 La desigualdad dificulta un mayor crecimiento, ya que algunos de los activos del país, “el talento, la creatividad y la energía de la población”, no se aprovechan bien pues una parte de la población “no cuenta con activos mínimos suficientes para acceder y participar productivamente en los mercados”.8
Durante sus más de 70 años de gobierno el PRI, como heredero de una revolución social, podía gobernar recaudando poco y proveyendo pocos bienes públicos. En este equilibrio podía gobernar. La base de su coalición gobernante eran los grupos bien organizados, entre ellos los sindicatos del sector público. El votante importaba poco. Fue una presión de gasto no acompañada de un mayor ingreso que se dio a partir de 1970 lo que llevó a las sucesivas devaluaciones y a final de cuentas a la pérdida del poder en el año 2000.
El gobierno de Enrique Peña Nieto tiene que conciliar el cumplir sus muchas propuestas hechas a lo largo de la campaña con una reforma fiscal que pueda recaudar los recursos necesarios para pagarlos. La campaña fue una serie de propuestas bien documentada, 264 según el sitio de internet del nuevo presidente. Prácticamente todas son compromisos de gasto.9 La más onerosa es la propuesta de introducir en México una seguridad social universal cuyo costo se ha calculado en 5.69 puntos del PIB con datos de 2008. Como lo dijo en campaña Peña, su reto es aumentar la recaudación. El reto político no es tanto sumar los votos en el Congreso, dado que no tiene mayoría en el Senado, pero sólo requiere 11 votos para lograrla. Lo más complicado va a ser convencer a la ciudadanía de que más ingresos públicos son deseables.
Antes de pedirle a la sociedad más recursos, el nuevo gobierno debería mostrar que puede gastar mejor. Esto implicaría atacar el problema de la corrupción con medidas claras y sin exceptuar a nadie, no solamente a nivel federal, sino con reglas nuevas a nivel estatal y municipal.
Una de las primeras medidas legislativas del presidente electo fue mandar, el 15 de noviembre del 2012 una iniciativa con ese objetivo: crear una comisión anticorrupción. Se dijo que se aprobaría rápidamente. Al momento de escribir este texto, 30 de julio de 2013, aún no ha sido aprobada.
Para poder justificar más impuestos se requiere también enfrentar todos los gastos excesivos o inútiles en que incurre el gobierno, incluido el exceso de gente y de salario. Nada de esto ha sucedido. Sería necesario, también, modificar los arreglos sindicales que permiten a un trabajador cobrar y no trabajar gran cosa. Las pensiones en el sector público para 2012 costarán 395 mil millones de pesos.
El ciudadano tiene información de sobra sobre estos excesos. Si Peña Nieto quiere mayores impuestos, tiene que mostrar primero que logrará reformar el régimen de control del gasto. Tiene también que actuar en forma decisiva contra algunos de los personajes evidentemente más corruptos de nuestra clase política, no importa de qué partido sean, aunque varios de los más notables son de su partido.
Una forma de distribuir mejor los recursos públicos es hacerlo mayoritariamente a través de transferencias en efectivo. Paul Segal ha mostrado que si el ingreso petrolero se distribuyera en forma equitativa entre todos los mexicanos, a la par de eliminar los subsidios a las gasolinas y diesel y luego se compensara la pérdida fiscal de los recursos que hoy aporta Pemex con mayores impuestos distribuidos como se distribuyen ahora, los mexicanos más pobres estarían mejor y la desigualdad se reduciría en forma notable.10
John Scott ha hecho una propuesta análoga. Dado que una gran proporción del gasto público concentra el ingreso en lugar de distribuirlo, hay que pensar en fórmulas muy distintas de gasto. Una opción es usar transferencias universales (TU) para distribuir a todos los mexicanos en el segmento que se desee un recurso monetario, ya sea para quienes van a la escuela o para quienes tienen más de cierta edad. Ésta puede ser incluso sólo para quienes están en edad laboral, dado que su bajo ingreso no se explica fundamentalmente por no trabajar, sino por no tener el capital humano para poder tener un buen ingreso. En este contexto, en palabras de John Scott, “una TU mínima podría justificarse mejor para adultos en edad laboral sin activos y para niños que para adultos mayores”.11 Las transferencias universales pueden ser la forma más barata de eliminar la pobreza y disminuir la desigualdad, dado que todo mecanismo de focalización es costoso e inexacto, siempre deja a muchos fuera.
Sin embargo, el punto de partida no puede ser una dádiva a cambio del voto, sino un derecho, ya sea universal o definido, pero dirigido a un cierto grupo vulnerable y fácil de identificar. Ahora bien, para acceder a cualquier derecho que implique transferencias de recursos se requiere que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones. La primera es exigir al ciudadano beneficiado inscribirse en el padrón fiscal, tramitar su RFC y que éste sirva para agregar la información que recibe cualquier mexicano del gobierno, ya sea transferencias, contratos o simplemente porque sea empleado de cualquier nivel de gobierno. El RFC tiene que basarse en datos biométricos, para que no haya duplicidades ni falsificaciones. Este padrón, como en todo sistema impositivo, también tendrá que agregar todos los otros ingresos que recibe el ciudadano. No es nada original. No puede haber un Estado fuerte si no tiene un registro confiable de sus ciudadanos, de sus propiedades y de sus vehículos. Es como se hace en otros lugares del mundo.
Un sistema fiscal que tenga la información de todos los ciudadanos puede servir para formalizar la economía de tal suerte que la relación ciudadano-Estado no sea una relación basada en la corrupción y las relaciones personales. Un buen sistema de información de este tipo sirve para saber si realmente los ingresos que se tienen no alcanzan para pagar la parte proporcional de impuestos que debería de corresponderle o si le corresponde para recibir apoyos gubernamentales. Por ejemplo, en Estados Unidos, para saber si un estudiante requiere beca, basta que presente su declaración de impuestos. Un buen registro del contribuyente sería la base para formalizar la economía y hacer que quien tenga posibilidades contribuya en forma proporcional y equitativa. Este sistema serviría también para detectar ingresos inexplicables de funcionarios corruptos o de sus prestanombres.
Un tema central es el de las pensiones de los trabajadores del sector público, federales, estatales, y de las distintas empresas paraestatales. En 2012 costaron cerca de 400 mil millones de pesos. Esta cantidad es casi el 30% de todos los impuestos que se esperaban recaudar en 2012.12
Se trata de compromisos que tienen las empresas paraestatales, el gobierno federal, los gobiernos y universidades estatales, y el IMSS como patrón con sus trabajadores. Se calcula que hay 4.1 millones de pensionados en los más de 105 sistemas públicos de pensiones. No están bien financiados, no se ha hecho el ahorro necesario para ello. En 2010 el pasivo laboral de esos sistemas de pensiones era un poco más que el valor total del PIB. Sirva como referencia que la deuda total del gobierno mexicano para esa fecha era de 31% del PIB.13
Un caso revelador de esta inequidad es el del IMSS. De acuerdo con su Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión 2010-2011, se tiene proyectado que su déficit de operación pasará de poco más de 16 mil millones de pesos en 2012 a casi 140 mil millones en 2025. En parte es resultado de un pobre crecimiento del empleo y un aún menor crecimiento de la cotización, dado que el salario real o el declarado es menor que antes. Durante 2010 crecieron los afiliados al IMSS en 5.7%.14 Las cuotas sólo lo hicieron en 2.9%. Pero una buena parte de esto lo explica el costo anual de las pensiones de los trabajadores del IMSS, el cual pasará de casi 226 mil millones en 2012 a 357 mil millones en 2025.15 Esto es tan caro porque los trabajadores del IMSS tienen la pensión de cualquier afiliado al IMSS más un régimen especial adicional mucho más generoso y no hay reservas para pagarlas. Este sistema ha costado en pensiones de 1966 a 2010 la cantidad de 470 mil millones de pesos. Sólo 9% de ese gasto lo aportó el trabajador. El resto lo tuvo que pagar el IMSS, cuyo presupuesto depende en poco más de un 75% de las cuotas obrero-patronales de sus afiliados.16
El crecimiento en el pago de pensiones de 2006 a 2012 ha sido de 11% anual.17 Es un crecimiento no sostenible. En una reunión del Consejo Técnico realizada en agosto de 2010 —cuya grabación luego fue filtrada a la prensa—, el director de Finanzas del IMSS, Eduardo González Pier, avalado por Daniel Karam, expuso entre lo más grave que “hay una muy alta probabilidad de que el Instituto no tenga para pagar sus nóminas, o a finales de 2012 o a principios de 2013. Estamos hablando de no comprar medicinas. No vamos a poder pagar la nómina […]”.18
En esta reunión la dirección del IMSS puso sobre la mesa la liquidación de los casi 320 mil trabajadores del Instituto y su recontratación para ahorrar pensiones, así como la depuración y fiscalización de las nóminas activa y de jubilados para disminuir su costo excesivo. Al respecto, Eduardo González Pier añadió: “no omito recordar que la opción más drástica, aunque muy difícil, es liquidar a la población, los 319 mil trabajadores que tenemos ahorita; liquidar a todos los trabajadores del IMSS cláusula 56, que es la cláusula que da 150 días más 50 por año, [y] cuesta 152 mil millones [de pesos]”.19 Asimismo, existen todo tipo de abusos que encarecen las ya de por sí muy generosas pensiones. En palabras de González Pier, por ejemplo, las “viudas que ya no son viudas o huérfanos que ya tienen más de 25 años”. Es también absurdo que se retiren “cirujanos de 55 años de edad”20 que dejan al Instituto con una pérdida de capital humano. Para 2012 el total de jubilados que el IMSS tendría en nómina será de 230 mil.21Nuevamente en las palabras del director de Finanzas según la ya citada filtración: “Todo lo que ingresa adicional cada año el IMSS por sus ingresos de ley se va íntegramente y no alcanza a pagar los incrementos de las dos nóminas, la de activos y la de jubilados; no queda un solo peso para aumentar el gasto en materiales y suministros, servicios generales”.22
Los errores y abusos del pasado se están comiendo una parte creciente del gasto y será mayor si no hacemos algo ya. En un reciente libro de Pedro Vázquez Colmenares, que es lectura obligada para cualquiera interesado en el tema, se menciona que podría haber un incumplimiento en el pago de las pensiones entre 2012 y 2018 debido a una acumulación de gasto de tres billones de pesos.23 Propone algunas salidas para enfrentar esto. No las comparto todas, pero es un tema que debemos discutir y resolver antes de pedirle más impuestos a los mexicanos. De no hacerlo, una buena parte de los recursos adicionales se irán a pagar generosas pensiones para nuestros burócratas.
Ahora bien, no sólo importa la calidad del gasto. La recaudación se debe percibir como justa. Esto requiere equidad horizontal y progresividad del sistema impositivo. La equidad horizontal significa que los impuestos deben ser generales para todos los que estén en una situación análoga, esto es particularmente importante en los dos impuestos de base amplia que conforman la base de casi todos los sistemas tributarios de los países OCDE: el ISR y el IVA. Quienes tengan un mismo nivel de ingreso o de consumo deben pagar proporcionalmente lo mismo. No es el caso mexicano.
Para lograrlo se requieren impuestos generales con las menores excepciones posibles y, en el caso del ISR, las menores deducciones y exenciones. Esto implica una suerte de IETU, sin excepciones, con una cierta progresividad, y que sustituya el ISR a la tasa correcta para recaudar lo mismo que hoy recaudamos. También se requiere un IVA generalizado a una tasa más baja que la actual, para que recaude lo mismo que hoy. Estas reformas son independientes de la necesidad de obtener más ingresos. Aun de no buscarse más ingresos, debería hacerse para darle equidad al sistema, con lo cual la tasa sería menor para quienes hoy pagan. De querer más ingresos, sería cuestión de subir las tasas, una vez aplicados estos impuestos generales.
La segunda arista de la equidad tributaria es la progresividad de los impuestos, en particular el ISR, ya que el IVA tiende a ser regresivo en términos relativos, por gravar el consumo, que suele ser una mayor proporción de los ingresos entre más pobre sea el ciudadano; el pobre no tiene muchas posibilidades de ahorrar.
En México se ha sugerido por analistas y agencias multilaterales hacer generalizado el IVA, pareciera que una salida que va explorar el nuevo gobierno es aumentar las tasas del ISR. Como ya vimos la tasa máxima de ISR se alcanza muy rápido, con ingresos relativamente bajos, y es menor a la de muchos otros países. ¿Es deseable aumentarla? ¿Es posible?
Si bien tiene lógica política y de equidad buscar mejorar el ingreso por el lado de los impuestos progresivos, no está de más recordar el argumento de Timmons ya citado. Los países con gasto más progresivo son los que recaudan más en impuestos al consumo que son regresivos. Parecería que es más fácil cobrarle a quien le regresas en impuestos ese gasto, aunque requiere una capacidad de gasto de calidad, para no terminar como Brasil con recaudación de país OCDE europeo, con niveles de desigualdad de América Latina.
Al nivel federal, gracias a los pesos y contrapesos que desde 1997 implicó que el presidente no controlara la Cámara de Diputados, hubo un avance importante en transparencia y rendición de cuentas, aunque muy poco en calidad del gasto. No parece ser casualidad que desde que el presidente perdió el control de la Cámara de Diputados en la elección de 1997 dejamos atrás las crisis de fin de sexenio, asociadas con exceso de gasto público en los años finales del sexenio.
Esto es lo que ahora sucede en muchas de las entidades en que un solo partido tiene una clara mayoría y no tiene pesos y contrapesos. Mientras no se modifique este punto de partida, será muy difícil cambiar el pensamiento del contribuyente que se resiste a aceptar mayores impuestos. Peor aún dado que las entidades no recaudan casi nada, siendo altamente dependientes de los transferencias federales, y con frecuencia al final del sexenio se descubre una deuda gigante y desvíos importantes.
Existe un gran potencial para incrementar la recaudación en los estados. Los gobiernos locales en México recaudan mucho menos que el de otras federaciones y que la mayoría de los países OCDE, incluso muchos de los cuales no son federaciones. Los gobiernos locales en México gastan casi 50% de todos los recursos públicos, pero recaudan menos de 10% de lo que gastan. Los gobiernos locales de otros países que gastan tal proporción del gasto público total recaudan, como mínimo, 15% del total, que es el caso de Corea del Sur, hasta el 40%, como en Estados Unidos. En otros países donde los gobiernos locales recaudan tan poco como México, la proporción del gasto público total a su cargo es de alrededor de 15%, como en Portugal, o hasta menos de 10%, como en el caso de Grecia.24 Con la transición democrática el porcentaje del gasto público total pasó de poco más de 20% a casi 40%.
Pero los ingresos casi no aumentaron. Los ingresos locales no llegan a 5% del total y el impuesto que más recauda, el de nómina, es un impuesto al trabajo. Por el lado de impuestos a la propiedad México recauda poco, siendo un gravamen que puede ser muy progresivo cuando se grava adecuadamente. Por concepto de predial México recauda 0.2% del PIB, menos que otros países de América Latina, como Chile que recauda 0.6% del PIB y mucho menos que países como Canadá, Estados Unidos y Francia que recaudan más de 2 puntos del PIB por ese concepto.25
Los gobiernos locales no hacen el esfuerzo de recaudar, prefieren presionar al gobierno federal para que incremente las transferencias de recursos federales. No sólo no ha subido el predial en casi ninguna entidad, sino que la única facultad tributaria reciente que han adquirido las entidades, la tenencia, en muchos estados optaron por quitarla o reducirla. Hasta 2011 se trataba de un impuesto federal cuyos ingresos totales se iban a entidades. Con un decreto presidencial en 2010, que hizo efectiva la reforma pasada por el Congreso el 21 de diciembre de 2007, ahora es facultad de las entidades definir tasas y mecanismos de cobros. Entró en vigor en 2012. 30 entidades lo eliminaron o acotaron.26 Incluido el gobierno capitalino, el cual obtuvo en el año 2011 cinco mil 74 millones de pesos por concepto de tenencia, mientras que en 2012 esperaba obtener sólo mil 648 millones de pesos, los cuales serán pagados por los propietarios de automóviles cuyo valor sea mayor a 350 mil pesos.27 Prevalece la lógica de mejor pedir dinero a la Federación.
Por ello, se debe revisar y modificar el pacto fiscal entre Federación y entidades. Los controles en el gasto federal deben incrementarse y hacerse extensivos a todo recurso público. Pero el mayor cambio de fondo sería que una buena parte de los ingresos de las entidades fueran recaudados por ellas mismas, para que sus ciudadanos presionen a los gobiernos locales por un mejor uso de los recursos que les quitan.
Los recursos federales sólo deben apoyar a las entidades más pobres, con una estricta rendición de cuentas. Esto permitiría incluso bajar las tasas de los impuestos federales. El resto lo deben de recaudar los estados a través de impuestos locales, como un ISR o IVA local, que han rechazado cuando se les ofrece, o un mayor impuesto predial. Así funcionan casi todas las federaciones: financian una parte importante del gasto con sus propios impuestos y esto permite una relación más directa entre ciudadano que paga impuestos y ejecutor del gasto.
Por varias décadas México ha tratado de incrementar sus recursos fiscales a través de innumerables cambios legales. Durante las sucesivas crisis fiscales que arrancan en 1982, el objetivo central era balancear las cuentas públicas. Pero los incrementos logrados fueron menores y nunca sostenidos. El ajuste se hizo sobre todo por el lado del gasto. Más tarde, ya durante los gobiernos del PAN y con estabilidad macroeconómica, los cambios fiscales tenían por objetivo poder ampliar el gasto público, sobre todo el social. Pero tampoco se lograron incrementar los recursos tributarios.
Para ello hay que mejorar la calidad del gasto público, enfrentar gastos innecesarios o difíciles de justificar. Se debe cuidar sobre todo que en materia de gasto público los derechos generales tengan prioridad sobre los particulares. Esto incluye que los derechos, prestaciones y pensiones de los trabajadores del sector público no sean superiores a los de los demás trabajadores formales ni que reciban un salario sin que lo desquiten adecuadamente. Se requiere también hacer un sistema tributario más equitativo y reformar el pacto fiscal con la Federación.
Ninguno de estos cambios es fácil de hacer, pero no enfrentarlos ha llevado a no poder incrementar la recaudación. La desigualdad de México requiere un Estado con más capacidad de proveer bienes públicos de calidad y transferencias mínimas para los mexicanos más pobres. n
Esto es lo que ahora sucede en muchas de las entidades en que un solo partido tiene una clara mayoría y no tiene pesos y contrapesos. Mientras no se modifique este punto de partida, será muy difícil cambiar el pensamiento del contribuyente que se resiste a aceptar mayores impuestos. Peor aún dado que las entidades no recaudan casi nada, siendo altamente dependientes de los transferencias federales, y con frecuencia al final del sexenio se descubre una deuda gigante y desvíos importantes.
Existe un gran potencial para incrementar la recaudación en los estados. Los gobiernos locales en México recaudan mucho menos que el de otras federaciones y que la mayoría de los países OCDE, incluso muchos de los cuales no son federaciones. Los gobiernos locales en México gastan casi 50% de todos los recursos públicos, pero recaudan menos de 10% de lo que gastan. Los gobiernos locales de otros países que gastan tal proporción del gasto público total recaudan, como mínimo, 15% del total, que es el caso de Corea del Sur, hasta el 40%, como en Estados Unidos. En otros países donde los gobiernos locales recaudan tan poco como México, la proporción del gasto público total a su cargo es de alrededor de 15%, como en Portugal, o hasta menos de 10%, como en el caso de Grecia.24 Con la transición democrática el porcentaje del gasto público total pasó de poco más de 20% a casi 40%.
Pero los ingresos casi no aumentaron. Los ingresos locales no llegan a 5% del total y el impuesto que más recauda, el de nómina, es un impuesto al trabajo. Por el lado de impuestos a la propiedad México recauda poco, siendo un gravamen que puede ser muy progresivo cuando se grava adecuadamente. Por concepto de predial México recauda 0.2% del PIB, menos que otros países de América Latina, como Chile que recauda 0.6% del PIB y mucho menos que países como Canadá, Estados Unidos y Francia que recaudan más de 2 puntos del PIB por ese concepto.25
Los gobiernos locales no hacen el esfuerzo de recaudar, prefieren presionar al gobierno federal para que incremente las transferencias de recursos federales. No sólo no ha subido el predial en casi ninguna entidad, sino que la única facultad tributaria reciente que han adquirido las entidades, la tenencia, en muchos estados optaron por quitarla o reducirla. Hasta 2011 se trataba de un impuesto federal cuyos ingresos totales se iban a entidades. Con un decreto presidencial en 2010, que hizo efectiva la reforma pasada por el Congreso el 21 de diciembre de 2007, ahora es facultad de las entidades definir tasas y mecanismos de cobros. Entró en vigor en 2012. 30 entidades lo eliminaron o acotaron.26 Incluido el gobierno capitalino, el cual obtuvo en el año 2011 cinco mil 74 millones de pesos por concepto de tenencia, mientras que en 2012 esperaba obtener sólo mil 648 millones de pesos, los cuales serán pagados por los propietarios de automóviles cuyo valor sea mayor a 350 mil pesos.27 Prevalece la lógica de mejor pedir dinero a la Federación.
Por ello, se debe revisar y modificar el pacto fiscal entre Federación y entidades. Los controles en el gasto federal deben incrementarse y hacerse extensivos a todo recurso público. Pero el mayor cambio de fondo sería que una buena parte de los ingresos de las entidades fueran recaudados por ellas mismas, para que sus ciudadanos presionen a los gobiernos locales por un mejor uso de los recursos que les quitan.
Los recursos federales sólo deben apoyar a las entidades más pobres, con una estricta rendición de cuentas. Esto permitiría incluso bajar las tasas de los impuestos federales. El resto lo deben de recaudar los estados a través de impuestos locales, como un ISR o IVA local, que han rechazado cuando se les ofrece, o un mayor impuesto predial. Así funcionan casi todas las federaciones: financian una parte importante del gasto con sus propios impuestos y esto permite una relación más directa entre ciudadano que paga impuestos y ejecutor del gasto.
Por varias décadas México ha tratado de incrementar sus recursos fiscales a través de innumerables cambios legales. Durante las sucesivas crisis fiscales que arrancan en 1982, el objetivo central era balancear las cuentas públicas. Pero los incrementos logrados fueron menores y nunca sostenidos. El ajuste se hizo sobre todo por el lado del gasto. Más tarde, ya durante los gobiernos del PAN y con estabilidad macroeconómica, los cambios fiscales tenían por objetivo poder ampliar el gasto público, sobre todo el social. Pero tampoco se lograron incrementar los recursos tributarios.
Para ello hay que mejorar la calidad del gasto público, enfrentar gastos innecesarios o difíciles de justificar. Se debe cuidar sobre todo que en materia de gasto público los derechos generales tengan prioridad sobre los particulares. Esto incluye que los derechos, prestaciones y pensiones de los trabajadores del sector público no sean superiores a los de los demás trabajadores formales ni que reciban un salario sin que lo desquiten adecuadamente. Se requiere también hacer un sistema tributario más equitativo y reformar el pacto fiscal con la Federación.
Ninguno de estos cambios es fácil de hacer, pero no enfrentarlos ha llevado a no poder incrementar la recaudación. La desigualdad de México requiere un Estado con más capacidad de proveer bienes públicos de calidad y transferencias mínimas para los mexicanos más pobres. n
Carlos Elizondo Mayer-Serra. Profesor del CIDE. Su más reciente libro es: Con dinero y sin dinero… nuestro ineficaz, injusto y precario equilibrio fiscal.
Una primera versión de este texto se presentó en el seminario “The Political Economy of Tax Reform in Latin America”, celebrado en el Wilson Center, Washington DC, el 11 de diciembre de 2012. Ese texto también fue discutido en el seminario “El futuro del Estado Social”, en el Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno del Centro Universitario de Ciencias Económicas y Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, el 22 de febrero de 2013 y en la Latin American Studies Association (LASA) en Washington DC, en mayo 31 de 2013 en la mesa “Social Contract Foundations of Mexico’s Young Democracy: the Role of Fiscal and Accountability Functions”. Agradezco los valiosos comentarios de los participantes en estos eventos, en particular a Marcelo Bergman y Laurence Whitehead.
1 Si consideramos las modificaciones a leyes fiscales, sólo han existido tres reformas de consideración después de la creación del IVA en 1980; en 1990 cuando el IVA se hizo un impuesto federal, 2001 con las reformas mínimas que logró impulsar Fox y 2007 cuando se creó el IETU y el IDE. Todas las demás modificaciones sólo incidieron en las tasas de diversos impuestos mediante modificaciones a través de las misceláneas fiscales. Véase “Medallero por reformas fiscales”, El Economista, 17 de marzo de 2011.
2 Transparencia Mexicana, Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2010,http://bit.ly/19ACkHl
3 Marcelo Bergman, Tax Evasion & the Rule of Law in Latin America. The Political Culture of Cheating and Compliance in Argentina and Chile, The Pennsylvania State University Press, USA, 2009.
4 Ídem.
5 Income distribution-Inequality-Country tables, OCDE Stat Extracts,http://stats.oecd.org/Index.aspx (consultado el 19 de junio de 2012).
6 John Scott, Protección Social Universal, CIDE, México, marzo 2012, p. 1.
7 Ídem.
8 Ídem.
9 http://www.enriquepenanieto.com/paginas/compromisos
10 Paul Segal, “El petróleo es nuestro”: The Distribution of Oil Revenues in Mexico, James Baker III Institute for Public Policy Rice University y University of Oxford, abril, 2011.http://bakerinstitute.org/publications/EF-pub-SegalDistribution-04292011.pdf
11 John Scott, op. cit., p. 23
12 Ley de Ingresos de la Federacion para el ejercicio fiscal de 2012, Camara de Diputados, Nueva Ley DOF 16-11-2011. Disponible en:http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2012.pdf
13 Pedro Vázquez Colmenares G., Pensiones en México: La próxima crisis, México, Siglo XXI editores, 2012, pp. 24, 34 y 127.
14 Ibíd. p. 47.
15 Margarita Vega, “Plantean en IMSS despido masivo”, Reforma, 2 de febrero de 2012, sección nacional, p. 3. Véase también: IMSS, Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2010-2011, México, IMSS, 2011 http://www.sntss.org.mx/es/documentos/informe_financiero_2010_2011.pdf
16 Pedro Vázquez Colmenares G., op. cit., pp. 97 y 105.
17 Ibíd. p. 53.
18 Margarita Vega, op. cit., p. 3.
19 Ídem.
20 Ídem.
21 Ídem.
22 Ídem.
23Pedro Vázquez Colmenares G., op. cit., pp. 32-33.
24 Véase OCDE, Estudios económicos de la OCDE, México, mayo 2013, gráfica 3.3, p. 103.
25 Ibíd., gráfica 3.8, p. 115, y gráfica 3.9, p. 117.
26 “Tenencia vehicular 2012”, nota Informativa número 03 del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, 30 de enero de 2012, http://bit.ly/OXMBTf(consultado el 23 de julio de 2012).
27 Óscar del Valle y Pilar Gutiérrez, “Estiman mil mdp para el df en 2012”, en Reforma, 24 de diciembre de 2011.
2 Transparencia Mexicana, Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2010,http://bit.ly/19ACkHl
3 Marcelo Bergman, Tax Evasion & the Rule of Law in Latin America. The Political Culture of Cheating and Compliance in Argentina and Chile, The Pennsylvania State University Press, USA, 2009.
4 Ídem.
5 Income distribution-Inequality-Country tables, OCDE Stat Extracts,http://stats.oecd.org/Index.aspx (consultado el 19 de junio de 2012).
6 John Scott, Protección Social Universal, CIDE, México, marzo 2012, p. 1.
7 Ídem.
8 Ídem.
9 http://www.enriquepenanieto.com/paginas/compromisos
10 Paul Segal, “El petróleo es nuestro”: The Distribution of Oil Revenues in Mexico, James Baker III Institute for Public Policy Rice University y University of Oxford, abril, 2011.http://bakerinstitute.org/publications/EF-pub-SegalDistribution-04292011.pdf
11 John Scott, op. cit., p. 23
12 Ley de Ingresos de la Federacion para el ejercicio fiscal de 2012, Camara de Diputados, Nueva Ley DOF 16-11-2011. Disponible en:http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2012.pdf
13 Pedro Vázquez Colmenares G., Pensiones en México: La próxima crisis, México, Siglo XXI editores, 2012, pp. 24, 34 y 127.
14 Ibíd. p. 47.
15 Margarita Vega, “Plantean en IMSS despido masivo”, Reforma, 2 de febrero de 2012, sección nacional, p. 3. Véase también: IMSS, Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2010-2011, México, IMSS, 2011 http://www.sntss.org.mx/es/documentos/informe_financiero_2010_2011.pdf
16 Pedro Vázquez Colmenares G., op. cit., pp. 97 y 105.
17 Ibíd. p. 53.
18 Margarita Vega, op. cit., p. 3.
19 Ídem.
20 Ídem.
21 Ídem.
22 Ídem.
23Pedro Vázquez Colmenares G., op. cit., pp. 32-33.
24 Véase OCDE, Estudios económicos de la OCDE, México, mayo 2013, gráfica 3.3, p. 103.
25 Ibíd., gráfica 3.8, p. 115, y gráfica 3.9, p. 117.
26 “Tenencia vehicular 2012”, nota Informativa número 03 del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, 30 de enero de 2012, http://bit.ly/OXMBTf(consultado el 23 de julio de 2012).
27 Óscar del Valle y Pilar Gutiérrez, “Estiman mil mdp para el df en 2012”, en Reforma, 24 de diciembre de 2011.
Ilustraciones de David Peón.
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